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公共資源交易監督體制改革對評標的影響

瀏覽次數: 日期:2020年3月13日 12:48

中國共產黨人把馬克思主義的普遍真理與中國的具體國情相結合,根據我國的經濟基礎、民族特色、文化傳統、探索中國特色的社會主義道路,是一個偉大的創舉,取得了舉世矚目的輝煌成就。中國特色社會主義之路是一條不斷發展、不斷完善、不斷探索之路。在新的歷史條件下,如何實現中華民族的偉大復興夢,如何跨越中等收入國家陷阱,如何升級轉變經濟發展模式,如何完善社會主義市場經濟體系,是這個時代面臨的挑戰和機遇。實現中國夢,不是GDP的簡單增長問題,更重要的是實現“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展問題,社會的民主、公平、正義問題,社會主義市場經濟的生機與活力問題。實現這個目標,涉及政治、經濟、文化、教育、司法方方面面的深化改革,其中公共資源交易管理體制的改革是一個有機組成部分。

  一、公共資源交易監督管理體制改革的緊迫性

  現行公共資源交易監督管理體制是我國在計劃經濟條件下,在以行政計劃作為配置資源的主要手段的基礎上設立的,是以行業部門管理為主的體制?,F階段,隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善,公共資源交易以行業為主的監督管理體制已不可避免地與中國特色社會主義市場經濟的平等、競爭、開放原則發生了沖突,傳統監督管理體制主要存在以下問題。

  1.缺乏市場管理的邏輯支撐。在公共資源交易過程中,社會公眾是公共資源的所有人,行業部門僅是由公眾到政府、再由政府到部門的委托代理人。這種所有權和經營權分離的委托代理關系,決定了現行的公共資源交易市場行為約束機制對行業部門是不適用的,必須有第三方對這種委托代理行為進行有效監督管理。也就是說,行業部門作為公共資源經營權、決策權的執行者,是以被委托人身份參與交易活動的,屬于市場交易主體的一方,與其他參與市場競爭的市場主體處于平等、競爭地位,同樣也應該是被監管的對象。以行業為主的監督管理體制將公共資源交易的決策權、經營權、監管權集行業部門于一身,模糊了在市場交易行為中的權、責、利邊界,使之集經營者和管理者于一體,導致了目前我國公共資源交易市場分割、監管缺位、管理混亂的現狀。

  2.缺乏客觀獨立的監管主體?,F代經濟學認為,市場經濟存在“信息不對稱”和“非對稱信息博弈”并會導致市場“失靈”,市場監管就是政府解決“市場失靈”的重要手段。市場監管的基本原則是依法、公正、獨立,其中獨立性是實現監管主體地位的權威性、公正性的保證。以行業為主的管理體制將市場的監管權給予了與交易主體有著緊密關聯的各個相關行業部門,不僅造成了監管職能交叉、執法沖突、責任不清、權威不夠等弊端,而且加劇了市場交易的“信息不對稱”和“非對稱信息博弈”,造成了行業部門對于交易市場的行業壟斷,產生“不正當競爭”和“限制競爭”,直接引發了市場主體和社會公眾對于公共資源交易市場的信任危機。

  3.缺乏權力制衡機制。公共資源交易是政府委托行業部門對公共資源進行的市場交易,直接涉及公眾利益的市場化配置。政府作為公眾利益的維護主體,有責任、有義務實現對公共資源交易市場的有效監管,確保公共資源交易市場的公開、公平、公正。依據現代法治理論,法治的實質是人民高于政府,法治的內容既包括對公民的規制,更強調對公權的制衡,要求在權力運行結構中,必須存在與權力主體相抗衡的權力,通過權力制衡權力,最終實現權力運行的平衡。但是,行業監管體制下的監督是由行業部門通過在管理系統內部設立監督機構對行使權力的內部機構和人員實施的監督,是一種分層式、封閉式、直線式的權力自我監督,這種治理結構在理論上是不可能達到有效監督的目的,也沒有真正體現出政府對于公共資源交易市場監管的完全責任。同時,這種監管體制是將一般市場主體的權利作為防范和控制的主要對象,忽略了對于行業部門權力運行的監督,違背了“法治中國”要求。

  4.缺乏預防腐敗的治理體系。“絕對的權力必然導致腐敗”。由于現行行業監督體制將公共資源交易的監督權授予了行業部門,使行業部門既是政策的制定者又是政策的執行者,還是政策執行的監督者,在公共資源交易過程擁有了“全流程運作”的權力,這種權力在缺乏權力制衡的條件下就是“絕對的權力”,必然導致“權力尋租”。一方面,行業部門通過行業政策割裂市場,形成市場壟斷,如濫設各類資質、資格標準和要求市場主體進行事前審核、登記等;另一方面,少數權力掌控者存在利用職權直接參與或插手市場競爭謀取利益的風險。

  5.缺乏規范統一的監管平臺。社會主義市場經濟體系應是統一、開放、競爭、有序的市場經濟體系。以行業為主的監督管理體制將公共資源交易監管職責分散在不同的行業部門,各個行業部門依據有關規定自建市場、自立規則、自行監管,使全國公共資源交易市場形成了以行業、地域分割的條塊結構;形成了公共資源交易市場的碎片化,各自為政,信息孤島,難以監管。這種架構不僅沒有有效實現行業部門對于公共資源交易市場的監管職能,反而造成了監管真空、政府失靈的現狀。

  二、公共資源交易監督管理體制改革的意義

  中國特色社會主義建設具有豐富的內涵,公共資源交易監督管理體制改革是中國特色社會主義一個有機組成部分,具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

  1.中國特色社會主義需要建立公開、公平、公正的公共資源交易市場經濟環境。我國是以公有制為主體的社會主義國家,公共資源交易為世界之最。公共資源交易如果沒有科學的監督管理體制,就容易出現暗箱操作,利益輸送、滋生腐敗問題,這是違背中國特色社會主義宗旨的。競爭是市場經濟的基本特征,是提高社會經濟運行效益的關鍵所在,公共資源交易通過競爭發揮市場經濟擇優擇強,優勝劣汰的作用,實現社會經濟效益的最大化。目前,我國的公共資源交易監督管理政出多門,各自為政,同體監督,與中國特色社會主義市場經濟的要求格格不入,為此深化改革公共資源交易監督管理體制,具有十分緊迫的現實意義。

  2.中國特色社會主義需要完善社會主義市場經濟的治理機制。黨的十八大和十八屆三中全會提出要盡快建立現代社會的治理機制,公共資源交易監督管理機制就是完善現代社會治理機制的一個有機組成部分。從計劃經濟到社會主義市場經濟,從傳統的條條塊塊、行政化、部門化管理到現代社會規范透明、法制化、社會化管理,在這樣一個變革發展中,公共資源交易監督管理體制創新必將走在前列,必將率先突破行業行政化管理的藩籬,這是社會主義市場經濟發展的內在要求,對于完善社會主義市場經濟治理機制,具有重要的現實意義。

  3.中國特色社會主義民主政治需要創新具體的實現形成。1942年毛澤東同志在回答民主人士黃炎培如何打破周期率魔咒時說:“我們已經找出了新路,我們能跳出這周期率,這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息”。人民怎樣監督政府,人人怎樣起來負責,這需要從法律、制度、程序、機制上逐步實踐完善。創新公共資源交易監督管理體制,把公共資源交易監督管理從行政行業部門交給第三方、市場、社會、人民,是中國特色社會主義民主政治具體的實踐形式之一。公共資源交易的公開透明化,交易的監督權由政府行政部門的負責人轉移到市場,專家評委以及當事人之間的相互監督,是一個歷史性的進步。這里不僅僅是公共資源交易監督管理的科學規范問題,更重要的是讓人民來監督政府,中國特色社會主義民主政治的大問題,意義十分重大。

  三、公共資源交易監督管理體制改革的基本原則

  現行公共資源交易以行業為主的監督管理體制由于自身固有的缺陷,已經不能適應社會主義市場經濟發展的需要,改革監督管理體制已迫在眉睫。筆者認為公共資源交易監督管理體制改革的基本原則有以下幾點:

  1.權力制衡原則。長期以來,我國的公共資源交易運行、管理、監督,以行業部門為主,項目從爭取立項到資金計劃;從項目招標到項目建設;從項目管理到項目運行;從項目投訴到投訴處理,幾乎全由一個行業部門,甚至一個單位來承擔。招標人、代理人、投標人、監督人可能就是一個單位,一個行業部門,都歸行業部門的主要負責人負責,行業內部的自由裁量權太大。難以制約的權力,就容易產生腐敗。為什么有些權力行業部門的領導人“前腐后繼”呢?除其個人因素外,行業部門在公共資源交易中的權力難以制約,缺乏制衡機制是一個主要原因。為此,按照權力制衡的原則,構建公共資源交易監督管理體制十分緊迫。

  2.社會監督的原則。在長期的計劃經濟管理模式下,整個國家的社會經濟,按照條條塊塊一套“官本制”行政化的管理方式運行,成本高、效率低,容易產生官僚主義。社會經濟一旦出現問題,人們首先考慮是由哪個部門管,哪個單位負責的問題,找不到單位,就成立新單位,組建臨時機構,這樣行政管理部門,人員就會越來越多,越來越忙,越來越不夠用。然而隨著社會主義市場經濟的發展,市場主體情況千差萬別,經濟發展千變萬化,改革創新日新月異,這種“官本制”,行政化的管理方式已經舉步維艱了。為此,創新社會經濟管理的方式,在行政化管理的基礎上,加快社會監管機制的建設十分緊迫,也就是在法律上、制度上、程序上建立人人監督政府的機制。公共資源交易涉及社會經濟的所有領域,年交易額約20萬億元;涉及企業幾十、上百萬家,企業的實力、誠信、業績、人員、技術等方方面面的情況,單純靠行政化管理是難以為繼的,唯有社會監督才是最全面的監督,當事人之間的監督才是最認真的監督。

  3.信用共享原則。社會主義市場經濟從某一方面來講是信用經濟,信用管理是社會主義市場經濟的基礎,基礎不牢,地動山搖。我國改革開放幾十年,社會經濟發生了翻天覆地的發展,然而社會信用共享機制建設還十分薄弱,嚴重滯后,制約了社會經濟的發展。在公共資源交易監督管理中,信用管理是重中之重,加快信用共享機制建設,完善信用管理辦法迫在眉睫。

  四、公共資源監督管理體制改革的膚淺建議

  公共資源監督管理體制改革是一項繁雜的系統工程,牽一發而動全身,涉及管理體制的變革,法律法規制度的興廢,利益格局的調整,必須做到頂層設計,循序漸進,小步快跑。幾點膚淺建議如下:

  1.制定《公共資源交易法》。目前涉及公共資源交易的法律比較分散,有《招標投標法》、《政府采購法》、《拍賣法》等。由于立法時間較長,具有濃厚的行政化,行業部門色彩,與社會主義市場經濟發展的要求不相適應,難以有效解決現實中存在的問題和矛盾。制定《公共資源交易法》從頂層上設計公共資源交易監督管理體制的法律框架,從權力制衡、社會監督、信用共享、科學規范等方面來建立完善監督管理體制應盡快提到議事日程。

  2.構建綜合監督、行業管理、社會監督、行政監察有機結合的監督管理機制。公共資源交易涉及各行部門,千家萬戶,必須統一整合公共資源交易平臺,統一法規制度,統一運行程序,統一信用管理,統一科學評標辦法。為此,建立綜合監督管理體系勢在必行。社會監督要從法律保障、程序公開、投訴處理、維權職能、第三方公正等方面建立完善相應的機制。行業管理和行政監察,要建立權力清單、責任清單、負面清單,真正形成全社會齊抓共管,疏而不漏的管理機制。

  3.打造全國“一網一庫一規”?;ヂ摼W時代的到來為公共資源交易、管理和監督提供了新的平臺空間,全國“一網”(交易網、服務網、監督網)信息數據資源共享,平臺陽光透明,運行科學規范,大數據全程監督分析;全國“一庫”專家資源共享,統一標準、社會監督、優勝劣汰;全國“一規”統一流程、規范運行、科學高效、擇優擇強。同時探索推行科學公平、擇優擇強的公共資源交易評標辦法?,F行的綜合評標法漏洞很多,使串標圍標、暗箱操作有可乘之機。目前廣州市探索商務誠信評標法,合肥市探索合理低價評標法,對于遏制串標圍標都起到了較好作用,建議國家組織力量專題研究探索,盡快出臺一套科學公平、擇優擇強的評標辦法,從制度上來保障公共資源交易的公開、公平、公正。

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